דוח 54א של מבקר המדינה פורסם בחודש ספטמבר 2003 . בפרק העוסק בצה"ל בנושא מיגון אישי לחיילים מצביע המבקר על מחדלים בצה"ל ולעיתים על פגמים וליקויים של ממש בכל הקשור להבטחת שלום החיילים במיגון אישי וכלי הרכב .עוד הוברר כי לא נערך דיווח על ליקויים שיאפשר הפקת לקחים.
אנו עוסקים בימים אלה בסוגייה זו (ראה "מקרים בטיפול") . יש לציין כי צה"ל השיב רק בכך שבקשתנו בטיפול (ראה בהמשך) ולאחר פניות מספר ואולם טרם קיבלנו תשובה אם הוחל ביישום ממצאי הדוח. עוד יצויין כי אנו מביאים לפניכם את עיקרי הממצאים שבדוח המבקר כלשונם ואולם זהו החלק הגלוי בדוח. אין אנו יכולים להתייחס לחלק החסוי בנושא זה בשל שיקולים של ביטחון המדינה.
ואולם,די בנאמר בעיקרי הדוח הגלוי כדי ללמד על המחדלים. חשוב לציין כי ממצאי הדוח הם לאחר חלוף 3 שנים מפרוץ האינתיפאדה וצה"ל עד היום, כ9 חודשים לאחר ממצאים אלה, ובקרוב 4 שנים מאז העימות עם הפלסטינאים טרם יישם הלקחים העולים מהמחדלים שנחשפו בתחום מיגון החיילים. צה"ל טרם הגיב ענינית לפנייתנו.
דוח מבקר המדינה בנושא צה"ל - מחודש ספטמבר 2003 - פרק מיגון החיילים וכלי רכב. עיקרי הפרק הגלוי של הדוח מובאים בלשונם כפי שמופיעים בדוח בכל הקשור לצה"ל :
"מיגון אישי, הכולל אפודי מגן וקסדות, ומיגון כלי רכב, חיוניים ביותר להגנה על המשתמשים בהם: חיילים, שוטרים ואזרחים. מאז תחילת העימות עם הפלסטינים בספטמבר 2000 ("גיאות ושפל") והתגברות פעולות האיבה בעקבותיו, עלתה חשיבותם של אמצעי המיגון האישי ושל מיגון כלי רכב נגד ירי.
בתקופה מספטמבר 2002 עד מרס 2003 בדק משרד מבקר המדינה את הטיפול באמצעי המיגון האישי בצה"ל ובמשטרת ישראל בתחום ההיערכות למלחמה כוללת וכמענה לצרכים במסגרת העימות עם הפלסטינים; ובאמצעי מיגון של כלי הרכב המשמשים את צה"ל, את משטרת ישראל ואת הרשויות המקומיות באזור יהודה והשומרון (להלן - איו"ש) ובאזור חבל עזה (להלן - אזח"ע) וכן גופים ציבוריים השוהים באזורים אלה לצורך מילוי תפקידיהם. הבדיקה נערכה בצה"ל - במפקדת הזרוע לבניין הכוח ביבשה (להלן - מז"י), ביחידה הטכנולוגית (להלן - יחט"ל) וביחידת הניסויים שבאגף הטכנולוגיה והלוגיסטיקה (להלן - אט"ל) של המטה הכללי (להלן - המטכ"ל), באגף המיבצעים במטכ"ל (להלן - אמ"ץ), בפיקוד העורף (להלן - פקע"ר), ובפיקוד המרכז; וכן במשטרת ישראל - באגף המיבצעים (להלן - אג"ם), באגף תמיכה לוגיסטית, במחלקת פיתוח אמצעים טכנולוגיים ובמחלקת אספקה. בדיקות השלמה נערכו במטה ללוחמה בטרור שבמועצה לביטחון לאומי במשרד ראש הממשלה; במשרד הביטחון (להלן - משהב"ט) - במינהל למחקר ופיתוח אמצעי לחימה ותשתית טכנולוגיות (להלן - מפא"ת) ובמינהל ההרכשה והייצור; במשרד התחבורה; בחברות ממשלתיות, כגון: חברת "בזק - החברה הישראלית לתקשורת בע"מ", "חברת החשמל לישראל בע"מ" ו"מקורות - חברת מים בע"מ"; ובגופים ציבוריים נוספים, ובהם מגן דוד אדום.
תקציר היבטים במיגון אישי
ביוני 1999 הקים צה"ל את מז"י במטרה ליצור אחריות כוללת לבניית הכוח הצבאי ביבשה ולהכנתו. למימוש החלטה זו הועברה בשנת 2000 מאט"ל למז"י האחריות למשק ציוד הקרב האישי, הכולל את תת-המשקים של אפודי המגן והקסדות . עד מועד סיום הביקורת, מרס 2003, טרם פרסם אגף התכנון במטכ"ל הוראת קבע להסדרת הסמכות, האחריות ויחסי הגומלין בין אט"ל לבין מז"י.
בדיקת פעילות צה"ל בתחום ההצטיידות כמענה למלחמה כוללת העלתה את הממצאים כלהלן:
א. נמצאו פערים גדולים במשק האפודים והקסדות בין המצאי לבין הצרכים שהגדיר צה"ל כמענה למלחמה כוללת, לפני העברת האחריות מאט"ל למז"י בשנת 2000 וגם לאחר מכן, עד למועד סיום הביקורת. על פי נתוני מז"י ואט"ל מיולי 2002, להשלמת הפערים שתוארו לעיל נדרש תקציב שהסתכם בכ-554 מיליון ש"ח. מדובר בעיקר במאות אלפי אפודים נגד רסיסים ובמאות אלפי קסדות שיש להחליפם עקב אי-עמידתם במלוא דרישות צה"ל. עד מועד סיום הביקורת, מרס 2003, לא הכינה מז"י תכנית רב-שנתית להחלפת האפודים והקסדות האמורים.
ב. במועד סיום הביקורת, מרס 2003, טרם נערך צה"ל להתאמת ציוד הקרב, לרבות אפודים וקסדות, לחיילות לוחמות ולציידן בו. זאת, על אף ששילוב חיילות בתפקידי לחימה החל כבר בשנת 1997. נמצא, כי היעדר ציוד קרב ייעודי לחיילות לוחמות מסכן אותן ופוגע ביכולתן המיבצעית.
בהתייחס להצטיידות באפודים נגד קליעים כמענה לצורכי צה"ל בגין העימות עם הפלסטינים, עלו הממצאים הבאים:
א. חסרו בצה"ל בינואר 2003 אלפי אפודים נגד קליעים, המהווים כ-50% מסך הצרכים שהוגדרו בידי צה"ל באותו מועד. יצוין, כי בפער זה לא נכללים מאות רבות של אפודים לא תקינים. אומדן זה נקבע על סמך בדיקה מדגמית שנערכה לבדיקת תקינות האפודים נגד קליעים. צה"ל לא ערך בדיקת תקינות פרטנית לכל האפודים נגד קליעים שבמצאי.
ב. הפער באפודי המגן נגד קליעים נבע מגיוס המילואים הנרחב שבא בעקבות אירועי "גיאות ושפל"; ומהפסקת ההצטיידות באפוד חדש - "אפוד מתקדם", שנועד לשמש כאפוד נגד רסיסים ונגד קליעים בצה"ל. זאת כיוון שלאחר שצה"ל רכש כבר אלפי אפודים מסוג זה, הוחלט בנובמבר 2001, כי האפודים אינם מתאימים ללוחמי החי"ר, והופסקה ההצטיידות בהם.
ג. הפער בכמות האפודים נגד קליעים לא צומצם במהלך שנת 2002, בין היתר, עקב שינויים תכופים שערך צה"ל בהגדרות הצורך המיבצעי, וזאת על אף שהערכת האיום כנגד חיילי צה"ל לא השתנתה בתקופה זו.
נמצאו ליקויים בניהול ובשימור תת-המשקים האמורים שבאחריות מז"י כלהלן:
א. תקינת אמצעי המיגון הייתה לקויה בשל אי-עדכון התקנים של אמצעי מיגון חדשים לגבי הכמויות שנרכשו; אי-עדכון התקנים בהתאם לצרכים שגדלו במהלך השנים, ובעיקר בעקבות אירועי "גיאות ושפל"; ושיטת התקינה של אפודי המגן נגד קליעים עבור חטיבות ולא עבור יחידות הקצה, שגרמה להיווצרות עודף מצאי לעומת התקן ביחידות, ופגעה ביכולת השליטה של החטיבות במצאי אמצעי המיגון ביחידות האמורות. בעיית התקינה נדונה במז"י בשנים 2001-2002, אולם שיטת התקינה שונתה רק לאחר מועד סיום הביקורת.
ב. ממסמכי צה"ל עלה, כי בשנים 2000-2002 לא עשה צה"ל פעולות מספיקות להטמעת נוהלי האחזקה והשימוש באפודי מגן.
ג. בניגוד להוראות קצין התחזוקה הראשי לצה"ל, רק מקצת מאירועי ביטחון שוטף (בט"ש), שבהם הופעל אמצעי לחימה היוצר איום בליסטי על החיילים, מדווחים ליחט"ל, ורק במקרים נדירים הועברו אמצעי מיגון שנפגעו ליחט"ל. כתוצאה מכך לא ניתן היה לבצע תהליך של הפקת לקחים ראוי ונפגמה עד מאוד היכולת לבחון ולשפר את אמצעי המיגון האמורים.
בין גופי צה"ל לא היה קיים שיתוף פעולה ותיאום בנושא המיגון האישי. נמצאו מקרים, שחיל האוויר ופקע"ר רכשו אפודי מגן ללא תיאום עם יחט"ל, שהינו הגוף המקצועי בנושא.
הטיפול המערכתי בגופי הביטחון: צה"ל, משטרת ישראל ומפא"ת, בנושא המיגון האישי, לקה בחסר. הדבר התבטא בכך שהגופים האמורים עוסקים בתחום המיגון האישי, בלי שקיים ביניהם תיאום מסודר ושיתוף פעולה המבוסס על נהלים; ואף לא קיים ניצול כולל של הידע הרב שנצבר בכל אחד מהם. זאת, החל בהגדרת הצורך המיבצעי, עבור באופיון הטכני וכלה בהליכי פיתוח של אמצעי מיגון והליכי הרכש והבחינה של תוצריו.
כך, בתקופה שבין מרס 1997 לנובמבר 2002 הגדירו צה"ל והמשטרה באופן שונה את הצורך המיבצעי לגבי השימוש באפודי מגן נגד קליעים מסוג חודרי שריון בפעילות חיילים ושוטרים באותם אזורי עימות באיו"ש ובאזח"ע. כתוצאה מכך, חיילים ושוטרים ששהו באותם אזורים וביצעו פעילות דומה או זהה צוידו באפודי מגן שנתנו רמת מיגון שונה.
היבטים במיגון כלי רכב
במועד הביקורת, מצאי כלי רכב הממוגנים הצבאיים לא ענה על הצרכים הקיימים. היעדר תכנון ארוך טווח של פיתוח כלי רכב ממוגנים, מנע אפשרות לרכוש כלי רכב שיועדו מלכתחילה למיגון, דבר שפגע באיכות המיגון והגדיל את עלותו.
צה"ל לא בחן אם יש מקום להגדיר דרישה לשיפור יכולות מיבצעיות מתוך כלי הרכב.
רמת המיגון של ג'יפ "סופה" המשמש לפעילות מיבצעית היא מתחת לסטנדרד הסביר. בשנת 1999 החל צה"ל בהיערכות להכנסת ג'יפ עתידי, שיחליף את צי ג'יפי ה"סופה", אולם עד מועד סיום הביקורת, מרס 2003, עדיין לא התחיל תהליך הפיתוח של הכלי החדש. עקב כך נאלץ צה"ל לרכוש כלי רכב, שאינם בעלי נתונים מיטביים (מבחינת רמת מיגון, שרידות, יכולות מיבצעיות ואחזקה), על פי צרכים מיידיים.
במקרים שבהם מושבתים ומוצאים מהשירות כלי רכב ממוגנים, מפורקים מהם המיגונים כדי להתקינם בכלי רכב חדשים. נמצא, כי תהליך העתקת מיגונים מכלי רכב ישנים לצורך שימוש נוסף נעשה שלא על פי נוהל קבוע ומוסדר, וללא ידיעה ופיקוח מלאים של הגורמים הטכניים המוסמכים.
לצורך ייצור מיגון כלי רכב, נדרשים חומרי גלם מסוגים שונים, וכן תחמושת מסוגים שונים לביצוע ניסויים. נמצא, כי צה"ל לא גיבש תכנית ארוכת טווח בכל הקשור להצטיידות בחומרי מיגון ובתחמושות, אשר תאפשר קיום מלאים אסטרטגיים.
לשימוש באפודי מגן וקסדות על ידי חיילים, שוטרים ואזרחים וכן לשימוש בכלי רכב ממוגנים, נודעת חשיבות מרובה בעיתות מלחמה ובפעילות ביטחון שוטף, וזו בלטה באופן מיוחד במהלך העימות עם הפלסטינים שהחל בשלהי שנת 2000.
ממצאי הביקורת מצביעים על קיומם של ליקויים בתחום המיגון האישי ומיגון כלי הרכב בצה"ל ובמשטרת ישראל ובקרב גופים ציבוריים ואזרחיים.
משרד מבקר המדינה מעיר, כי תכנון רב-שנתי של חידוש אמצעי המיגון האישי עשוי היה לשפר את היכולת להתמודד במצבי משבר, ויש בו לאפשר מתן מענה לצרכים דחופים; תכנון ארוך טווח של פיתוח כלי רכב ממוגנים, עשוי היה לשפר את המיגון, להקטין את עלויות הייצור ולצמצם את עלויות האחזקה.
בנוגע ליחסים בין הארגונים השונים בתחום אמצעי המיגון האישי - צה"ל, משטרת ישראל ומפא"ת שבמשהב"ט - מן הראוי שנושא המיגון האישי יטופל בראייה כוללת ומתואמת, במיוחד בהתייחס להגדרת הצורך המיבצעי, השימוש בידע הטכנולוגי ותהליכי הפיתוח ורכש האמצעים. לשם כך, מן הראוי למסד נוהלי עבודה אשר יבטיחו שיתוף פעולה ביניהם.
בתחום מיגון כלי הרכב בצה"ל, ראוי להאיץ תהליך של בחינת החלופות וקבלת החלטה בנוגע לסוג הרכב שישמש בעתיד כג'יפ, כדי להביא למיגון טוב יותר; ראוי לשקול את האפשרות להצטייד במלאי מספיק של חומרי מיגון, כדי למנוע מצב של מחסור בהם, וסיכון חיי אדם עקב כך; ראוי לקבוע נהלים להעתקות מיגון כלי רכב ישנים לחדשים, כדי למנוע מצב של התקנת מיגון שאינו ממלא את ייעודו.
בתחום מיגון כלי הרכב, ראוי להיערך לניצול מוקדי הידע המצויים בגופים השונים, כדי לאפשר לכל הגופים, לרבות האזרחיים, לקבל מיגון איכותי בעלויות נמוכות יותר ולהבטיח את שלום החיילים, השוטרים והאזרחים. זאת, תוך כדי תיאום בין הגורמים הנוגעים בדבר במערכת הביטחון ומחוצה לה.
היבטים במיגון רכב-קרב משוריין כבד
להגנה על רכב-קרב משוריין (רק"ם) כנגד נשק נגד טנקים (נ"ט ) נדרשת תוספת מיגון של שריון מיוחד (מיגון כבד). המיגון המתקדם (מיגון פסיבי או ריאקטיבי) נועד להקנות רמת מיגון גבוהה במשקל נמוך ביחס למיגון הבסיסי. פרויקט המיגון הכבד המרכזי של צה"ל הוא לטנקי המרכבה. נערכו גם פרויקטים נוספים לשיפור רמת המיגון של הרק"ם בצה"ל, ובכללם בניית נושא גייסות משוריין (נגמ"ש) כבד ("אכזרית") לחיל הרגלים; בניית נגמ"שים כבדים ייעודיים לפעילות ביטחון שוטף (בט"ש); ושיפור מיגון הטנקים לבט"ש. בנוסף להם מוגנו גם דחפורים כנגד נשק קל (נק"ל). האיומים כנגד הרק"ם הצה"לי הולכים ומתגברים בשנים האחרונות. צבאות ערב קלטו מערכות נ"ט מתקדמות בעלות כושר חדירה מוגבר ובעלות יכולת להתגבר על המיגון הריאקטיבי המתקדם. האיומים בפעילות הבט"ש כוללים מטענים המיועדים לפגוע, בין היתר, בגחון הרק"ם ובצדדיו, וכן רקטות וטילי נ"ט.
בתקופה מיולי 2002 עד פברואר 2003 בדק משרד מבקר המדינה את תחום המיגון בטנקים, בנגמ"שים, ברק"ם ייעודי לבט"ש ובצמ"ה; המענה שנותן המיגון לאיומים העדכניים בזירה; היערכות צה"ל בתחום מול איומי הבט"ש; יחסי הגומלין בין מינהלת תכנית טנק המרכבה (להלן - מנת"ק) לבין מפקדת הזרוע לבניין הכוח ביבשה (להלן - מז"י) ואגפי המטה הכללי (להלן - המטכ"ל) - אגף התכנון (להלן - אג"ת) ואגף הטכנולוגיה והלוגיסטיקה (להלן - אט"ל) - בכל הקשור לפיתוח ולייצור מרכיבי המיגון הכבד; ניהול מלאי ערכות המיגון; וחלוקת ייצור המיגון בין התעשיות. הביקורת נערכה במשרד הביטחון (להלן - משהב"ט) במנת"ק, במינהל למחקר ופיתוח אמצעי לחימה ותשתית טכנולוגית (מפא"ת) ובמינהל ההרכשה והייצור (להלן - מנה"ר); בצה"ל - במז"י, באט"ל, באג"ת ובחטיבת המחקר שבאגף המודיעין (להלן - אמ"ן); ובתעשיות הביטחוניות - במפעל "סלבין" שבתעשייה הצבאית לישראל בע"מ (תעש) (להלן - תעש), בחטיבת חימוש שברפאל - רשות לפיתוח אמצעי לחימה בע"מ (להלן - רפאל), ובמפעל "רמתא" שבתעשייה האווירית בע"מ (להלן - תע"א).
הוועדה לענייני ביקורת המדינה של הכנסת, בהתייעצות עם מבקר המדינה, החליטה שלא להניח פרק זה במלואו על שולחן הכנסת, ולפרסם רק את תקציר הפרק ואת הסיכום שלו, לשם שמירה על ביטחון המדינה, בהתאם לסעיף 17 לחוק מבקר המדינה, התשי"ח-1958 [נוסח משולב].
תקציר :
בביקורת עלה, כי מנת"ק פיתחה את המיגון לטנק המרכבה לפני שצה"ל בחן את כלל הצרכים הנובעים מהאיומים על הכלי, ואת מלוא המשמעויות הנובעות מתפיסת המיגון של הטנק על אופן הפעלתו, וכי מעורבות אגפי המטה הכללי, מז"י וחיל השריון בהיבטי המיגון הנוגעים לפיתוח ולייצור טנק המרכבה, הייתה לקויה וחסרה.
ובמיוחד בשלבים הראשונים של הפרויקט. ברמת המטכ"ל נדון ונבחן הפרויקט בנקודת "אל-חזור".
באירועי "גאות ושפל" נקטו יחידות בשטח יוזמות "מיגון" עצמאיות באמצעות הוספת שקי חול על נגמ"שים מסוג מסוים. עד להוצאת הוראות טכניות למגבלות השימוש בשקי החול כאמצעי מיגון חלפה למעלה משנה. מפקדת קצין חיל הרגלים והצנחנים הראשי (מקצח"ר) לא הכינה הוראה אג"מית בנושא לדרגים הלוחמים ולא נבחנה מידת היעילות של אמצעי זה; מז"י הוציאה משימת פרויקט למיגון הנגמ"שים כנגד איומי הנ"ט בזירה הפלסטינית רק לאחר למעלה משנתיים מאז החלו אירועי "גאות ושפל".
בסוג אחר של נגמ"שים התגלו מראשית שנות ה-90 כשלים, אשר הביאו, על פי הגדרת קצין החימוש הראשי (קחש"ר), לפגיעה באמינותו. בראשית 2000 הוכנה לראשונה תכנית מפורטת לטיפול בכשלים, שלא התמודדה עם ליקויים בתחום השרידות, ולא נתנה מענה לחלק מהכלים המיועדים לחירום, שמשולבים בפעילות הבט"ש.
פרויקטים לייצור ולבחינת נגמ"שים ייעודיים החלו להתנהל עוד בטרם הושלמה כסדרה עבודת המטה למימוש הפרויקטים ולבחינתם, ולמעשה, כשהיה ניתן לדעת כבר בשלבים מוקדמים של העבודה, כי הכלים לא יוכלו לתת את המענה המיטבי למשימות שלהן הם מיועדים.
מפעל "סלבין" שבתעש ומפעל "רמתא" שבתע"א מייצרים את מודלי המיגון לטנק המרכבה. גם רפאל עוסקת בתחום המיגונים, לעתים בהיקפים כספיים משמעותיים יותר מאלו שמייצרים "סלבין" ו"רמתא" יחדיו. מנה"ר הגדיר את רפאל כמקור ידע והתמחות בנושא מיגון ריאקטיבי לנגמ"ש מסוג מסוים, דבר המצביע על כך שהיא בעלת ידע ויכולת לייצר מיגונים. רפאל לא נכללה, בין המפעלים שאליהם פנה מנה"ר במסגרת המכרז הסגור.
בביקורת עלה, כי עד לשנת 2003 לא נקבע גורם אחראי לניהול מלאי ערכות המיגון. כתוצאה מכך לא נוהל כנדרש מלאי ערכות המיגון, לא נקבעו רמות המלאי הנחוצות להבטחת הפעילות בבט"ש ובחירום, ובפריטים רבים לא היה מלאי כשיר.
במשימת פרויקט להצטיידות במערכת לנטרול מוקשים, שהתבססה על הערכת אמ"ן, נכללו איומים, שהמערכת אמורה הייתה לתת להם מענה, למרות שאלה לא היו קיימים בזירה. משימת הפרויקט לא שונתה על ידי מז"י גם כאשר עודכן האיום.
בביקורת עלה, כי מנת"ק פיתחה את המיגון לטנק מרכבה לפני שצה"ל בחן מראש את כלל הצרכים הנובעים מהאיומים על הכלי, ובאופן שגרם למטכ"ל לעמוד בפני עובדה מוגמרת בבואו לאשר את הפרויקט; זאת, כיוון שמנת"ק עבדה במידה רבה במנותק מגורמי המטכ"ל ומז"י. בנוסף לכך החלו פרויקטים לבדיקת היתכנות בתחום מיגון הרק"ם על בסיס החלטות שהתקבלו בטרם הסתיימה עבודת מטה הדרושה כדי לבסס החלטות אלה; בסופו של דבר לא ניתן היה לממש את הפרויקטים, בהיעדר מקורות תקציביים, אף על פי שהושקעו משאבים בקידומם.
דווקא בעתות של צמצום תקציבי ומחסור במשאבים, חיוני להבטיח, כי השקעת המשאבים בפועל מבוצעת אל מול צורך מוגדר, ולאחר שעבודת המטה להחלטה על פרויקט מתנהלת כסדרה, תוך שהיא בוחנת את כלל המשמעויות התקציביות והמיבצעיות. נוכח ממצאים אלה, חיוני למסד את הנהלים והקשר בין צה"ל למנת"ק המרכזת את פעילות הפיתוח למיגון ולשרידות רק"ם, וכן להדק את שיתוף הפעולה בתוך צה"ל ובמיוחד בין מז"י לאגפי המטכ"ל.
בביקורת עלו כשלים וליקויים בתחום מיגון הרק"ם ללחימה בתנאי העימות המוגבל, בין בחוסר מוכנות מראש לאיומים הצפויים ובין ביישום פתרונות מהירים הנדרשים בדינמיקה המתפתחת בתנאי העימות. טיפול זה מאופיין במתן פתרונות בזמן המשבר, כפי שאף בא לידי ביטוי מובהק בשני העשורים האחרונים של התמודדות מתמשכת בתנאי "עימות נמוך עצימות". טבעי לכאורה שפתרונות כאלה בנושאי מיגון, עלותם וזמינותם, יהיו רבים ומורכבים יותר. לדעת משרד מבקר המדינה, נוכח חיוניות הנושא, ראוי לבחון דרך טיפול זו בנושאי המיגון בראיית ההשקעות הנדרשות לבט"ש ולעימות המתמשך, באמצעות תכנית עבודה רב-שנתית לנושאי המיגון, אל מול ההשקעות הקבועות והפתרונות הנדרשים לנושא החירום ולמלחמה." |
